El modelo territorial español no solo es complejo en su funcionamiento: también lo es en su transformación. Reformarlo implica alterar equilibrios políticos, institucionales y territoriales profundamente asentados.
Las dificultades para reformar el modelo territorial en España suelen explicarse en términos políticos o partidistas. Sin embargo, más allá de la coyuntura, existen factores estructurales que hacen que cualquier intento de cambio sea especialmente complejo. Comprenderlos exige mirar no solo al diseño institucional, sino al funcionamiento real del sistema.
La pregunta sobre por qué es tan difícil reformar España, y en particular su modelo territorial, aparece de forma recurrente en el debate público. A menudo, las respuestas se centran en la falta de voluntad política o en la polarización. Sin embargo, estas explicaciones, siendo relevantes, resultan insuficientes.
El principal obstáculo no es únicamente político, sino estructural.
Como muestran los análisis previos de esta serie de artículos, el modelo territorial español funciona a partir de una combinación de elementos formales e informales. A la arquitectura institucional del Estado autonómico se superpone una práctica política basada en la negociación constante entre niveles de gobierno, actores territoriales y mayorías parlamentarias.
Este funcionamiento genera equilibrios complejos. No se trata de un sistema rígido, sino de una estructura dinámica en la que competencias, recursos y relaciones de poder se ajustan de forma continua. Precisamente por ello, cualquier intento de reforma no parte de un terreno neutro, sino de un entramado de acuerdos previos, intereses cruzados y posiciones consolidadas.
Modificar este equilibrio implica necesariamente alterar la distribución de poder existente.
En este sentido, la financiación autonómica constituye un ejemplo paradigmático. Cambiar sus reglas no es solo una cuestión técnica, sino una decisión política que afecta directamente a la posición relativa de cada comunidad autónoma. Lo mismo ocurre con la redefinición de competencias o con la creación de nuevos mecanismos de coordinación interterritorial.
A ello se añade un factor institucional clave: los procedimientos de reforma. La modificación de elementos centrales del modelo territorial suele requerir mayorías cualificadas y amplios consensos políticos. En un contexto de fragmentación parlamentaria, alcanzar estos acuerdos resulta especialmente difícil.
Pero incluso cuando existen las condiciones formales para la reforma, persiste un elemento más profundo: la lógica de funcionamiento del sistema.
Si el modelo territorial opera, en la práctica, como un sistema de negociación constante —lo que en esta serie se ha definido como un “federalismo de facto”—, su estabilidad depende precisamente de esa flexibilidad. Introducir cambios estructurales puede percibirse como un riesgo para los equilibrios existentes, generando resistencias incluso entre actores que, en principio, podrían beneficiarse de la reforma.
Por ello, la dificultad de reformar España no reside únicamente en la falta de acuerdos, sino en la propia naturaleza del sistema. Se trata de un modelo que funciona mediante ajustes continuos y que, precisamente por ello, encuentra mayores obstáculos cuando se plantean transformaciones de carácter estructural.
Este análisis cierra el bloque dedicado al funcionamiento del modelo territorial en la serie España: ¿un federalismo de facto?.
Si los artículos anteriores abordaban su lógica operativa —actores, recursos y dinámicas de relación—, este texto plantea una consecuencia central: la dificultad de su reforma.
Comprender cómo funciona el sistema permite entender por qué cambiarlo resulta tan complejo.
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