La inmigración ha vuelto al centro del debate político.
La situación vivida en Ceuta tras la llegada de un elevado número de personas a finales de julio ha puesto bajo una enorme presión los sistemas de control fronterizo, identificación, atención humanitaria, acogida y protección de menores.
Y, casi simultáneamente, el debate sobre quién debe gestionar la inmigración ha vuelto a abrirse en Cataluña.
Junts ha registrado de nuevo en el Congreso una proposición para delegar determinadas competencias migratorias a la Generalitat, reabriendo una discusión que, inevitablemente, nos conduce a una pregunta conocida: ¿quién tiene —o debería tener— la competencia?
Pero quizá esa no sea la única pregunta que deberíamos hacernos.
Porque una política pública no funciona necesariamente mejor por estar centralizada ni por estar descentralizada.
La cuestión fundamental es otra:
¿disponen nuestras instituciones de la capacidad necesaria para ejercer sus competencias y, sobre todo, para coordinarse cuando el problema supera los límites de una sola administración?
Ceuta como prueba de capacidad institucional
Lo ocurrido en Ceuta permite observar esta cuestión con especial claridad.
La crisis no afecta únicamente al control de una frontera.
Afecta a la identificación de personas, la atención humanitaria, la protección de menores, los servicios sociales, la seguridad, el transporte, la gestión administrativa, los procedimientos de asilo y la cooperación con otros países.
Es decir, obliga a actuar simultáneamente a instituciones y servicios con responsabilidades diferentes.
El propio Real Decreto aprobado por el Gobierno para declarar la situación de interés para la Seguridad Nacional reconoce que la llegada producida los días 30 y 31 de julio generó una presión inédita sobre las capacidades de las distintas Administraciones y llegó a superar las capacidades ordinarias de gestión, acogida, asistencia y seguridad de Ceuta.
La respuesta adoptada resulta especialmente significativa desde el punto de vista institucional: no elimina las competencias existentes ni altera su titularidad. Lo que establece es una coordinación reforzada de los recursos estatales y locales para responder a una situación que ninguna estructura administrativa puede resolver aisladamente.
La crisis migratoria se convierte así también en una crisis de capacidad institucional.
Tener la competencia no significa tener la capacidad
En los Estados descentralizados dedicamos una enorme cantidad de energía política a discutir sobre competencias.
Quién decide?. Quién ejecuta?. Quién financia?. Quién controla?. Son preguntas fundamentales porque determinan la distribución territorial del poder.
Pero existe otra dimensión que recibe mucha menos atención: tener una competencia no significa necesariamente disponer de la capacidad para ejercerla eficazmente.
Una administración puede tener jurídicamente atribuida una responsabilidad y, sin embargo, carecer de personal suficiente, información, infraestructuras, recursos financieros o mecanismos adecuados de coordinación.
También puede ocurrir lo contrario: diferentes administraciones pueden disponer de recursos importantes, pero obtener resultados deficientes porque sus actuaciones no están suficientemente conectadas.
Por eso, cuando hablamos de inmigración, la discusión no puede limitarse únicamente a decidir dónde reside formalmente una competencia.
Hay que preguntarse también qué capacidades acompañan a esa competencia.
Cataluña y el debate competencial
La propuesta presentada nuevamente por Junts introduce precisamente esta dimensión territorial.
El texto plantea que la Generalitat asuma determinadas funciones relacionadas con autorizaciones de residencia y estancia, documentación de extranjeros y participación de los Mossos d’Esquadra en ámbitos vinculados a puertos y aeropuertos.
La discusión política sobre esta propuesta será inevitable.
Pero desde la perspectiva de la gobernanza existe una pregunta anterior a cualquier valoración partidista:
¿qué modelo institucional permite gestionar mejor una política que, por definición, atraviesa distintos niveles de gobierno?
Porque incluso una eventual ampliación de las competencias autonómicas no eliminaría la necesidad de coordinación.
Seguirían interviniendo el Estado, las comunidades autónomas, los ayuntamientos, los cuerpos policiales, los servicios sociales, los sistemas educativos y sanitarios y, por encima de todos ellos, el marco normativo europeo.
Descentralizar puede acercar determinadas decisiones al territorio.
Centralizar puede facilitar otras formas de coordinación.
Pero ninguna de las dos opciones garantiza por sí misma una política eficaz.
Lo determinante vuelve a ser la capacidad institucional.
Europa también forma parte de la ecuación
La inmigración demuestra además hasta qué punto muchas políticas contemporáneas han dejado de pertenecer exclusivamente al ámbito nacional.
Desde junio de este año se aplican plenamente importantes elementos del Pacto Europeo de Migración y Asilo, que establece procedimientos comunes para la protección internacional y pretende armonizar la gestión del asilo y la migración en los Estados miembros.
España está adaptando ahora su legislación de asilo y extranjería a ese nuevo marco.
Esto añade otro nivel a una arquitectura institucional que ya era compleja.
Europa establece normas comunes.
El Estado gestiona fronteras, extranjería y protección internacional.
Las comunidades autónomas tienen responsabilidades fundamentales en servicios públicos e integración.
Los municipios reciben finalmente a las personas en el territorio.
Y los sistemas de protección deben responder especialmente cuando se trata de menores.
La inmigración es, por tanto, una política profundamente multinivel.
Y precisamente por eso constituye un excelente ejemplo de algo que va mucho más allá de la propia política migratoria.
De las competencias a la gobernanza
Durante mucho tiempo hemos entendido la organización territorial principalmente como una distribución de competencias.
Pero los grandes desafíos contemporáneos obligan a introducir otra perspectiva.
No basta con repartir responsabilidades.
Hay que conseguir que esas responsabilidades funcionen conjuntamente.
Ocurre con la transición ecológica.
Ocurre con los incendios forestales.
Ocurre con la gestión del agua.
Y ocurre también con la inmigración.
Problemas diferentes revelan una misma realidad institucional: cada vez existen menos políticas públicas que puedan gestionarse desde una única administración. Por eso gobernar significa cada vez más coordinar.
Una cuestión de capacidad institucional
La crisis de Ceuta y el debate abierto en Cataluña muestran dos dimensiones distintas de un mismo problema.
Una plantea qué ocurre cuando una administración ve superada su capacidad ordinaria de respuesta.
La otra plantea dónde deberían residir determinadas competencias.
Ambas son importantes.
Pero entre ellas existe una tercera cuestión que quizá sea todavía más decisiva: qué capacidad tienen nuestras instituciones para convertir sus competencias en resultados.
Podemos modificar leyes.
Podemos redistribuir competencias.
Podemos crear nuevos procedimientos.
Pero ninguna arquitectura institucional funcionará adecuadamente si las administraciones carecen de recursos, conocimiento, capacidad de planificación y mecanismos eficaces de cooperación.
La inmigración no es únicamente un desafío fronterizo.
Tampoco es únicamente un debate sobre competencias.
Es un desafío de gobernanza.
Y quizá la pregunta más importante no sea solamente quién debe gobernarla.
Sino cómo construimos instituciones capaces de hacerlo conjuntamente.
Este artículo forma parte de la serie «La política del largo plazo», dedicada a analizar cómo las instituciones afrontan los grandes desafíos contemporáneos.
