Cada verano, los incendios forestales vuelven a ocupar los titulares.
Las imágenes de grandes columnas de humo, evacuaciones o miles de hectáreas calcinadas suelen abrir un debate sobre los medios de extinción, los recursos disponibles o la rapidez de la respuesta de los servicios de emergencia. Son cuestiones imprescindibles.
Sin embargo, existe otra pregunta mucho menos visible.
Los grandes desafíos de nuestro tiempo no dependen únicamente de las decisiones políticas. Dependen, sobre todo, de la capacidad de las instituciones para hacerlas posibles.
¿Por qué algunos territorios consiguen prevenir mejor los incendios, coordinar con mayor eficacia la respuesta y recuperar antes la normalidad mientras otros encuentran mayores dificultades?
La respuesta no depende únicamente del presupuesto, de la voluntad política o de la tecnología.
Depende también de algo menos visible: la capacidad institucional.
Porque los grandes desafíos contemporáneos —los incendios, la transición ecológica, la gestión del agua, la vivienda o la adaptación al cambio climático— no ponen únicamente a prueba nuestras políticas públicas.
Ponen a prueba la capacidad de nuestras instituciones para convertir esas políticas en resultados.
La capacidad que no suele aparecer en los titulares
Cuando una política pública no produce los resultados esperados, la explicación suele buscarse en la falta de voluntad política, en la dificultad para alcanzar acuerdos o en la insuficiencia de los recursos económicos.
Sin embargo, existe un factor que rara vez ocupa el centro del debate y que, con frecuencia, resulta decisivo.
La capacidad institucional.
No basta con identificar un problema. Tampoco con aprobar una ley o diseñar una estrategia. Incluso las políticas mejor concebidas pueden fracasar si las instituciones responsables de aplicarlas no disponen de la capacidad necesaria para hacerlo.
En realidad, la capacidad institucional constituye uno de los recursos más valiosos —y más escasos— de cualquier democracia.
Mucho más que administrar
Con frecuencia asociamos las instituciones con procedimientos administrativos, estructuras burocráticas o normas jurídicas.
Sin embargo, su función va mucho más allá.
Las instituciones son el mecanismo que permite transformar las decisiones políticas en resultados sostenibles.
Para ello necesitan mucho más que competencias legales.
Necesitan conocimiento técnico, personal cualificado, estabilidad organizativa, capacidad de coordinación, recursos suficientes y continuidad en la acción pública.
La capacidad institucional no consiste únicamente en hacer funcionar una administración.
Consiste en sostener políticas complejas durante años, incluso cuando cambian los gobiernos, las prioridades políticas o las circunstancias económicas.
No es casualidad que la capacidad del Estado haya ocupado un lugar central en la investigación de numerosos politólogos e institucionalistas. Desde perspectivas diferentes, autores como Theda Skocpol, Peter Hall o Francis Fukuyama han mostrado que la fortaleza de las instituciones condiciona la posibilidad de afrontar transformaciones profundas y sostenidas en el tiempo.
Gobernar en un mundo más complejo
Los grandes desafíos actuales comparten una característica.
Ninguno puede resolverse desde una única institución.
La transición ecológica, el cambio climático, la seguridad energética, la gestión del agua o la vivienda requieren la actuación simultánea de múltiples administraciones, instituciones europeas, organismos públicos, empresas y sociedad civil.
Cada decisión incorpora nuevos actores.
Cada actor añade nuevos intereses.
Cada nivel de gobierno incrementa la necesidad de coordinación.
Gobernar ya no significa únicamente tomar decisiones.
Significa conseguir que organizaciones muy distintas trabajen con un objetivo compartido durante largos periodos de tiempo.
La transición ecológica como laboratorio institucional
Pocas políticas ilustran mejor esta realidad que la transición ecológica.
Reducir las emisiones, restaurar ecosistemas o transformar el modelo energético exige decisiones políticas ambiciosas.
Pero ninguna de ellas producirá resultados sin instituciones capaces de planificar, coordinar, implementar y evaluar esas políticas de manera continuada.
La construcción de un parque eólico no depende únicamente de una autorización administrativa.
Implica planificación territorial, evaluación ambiental, inversión en infraestructuras eléctricas, diálogo con las comunidades locales, coordinación entre distintos niveles de gobierno y seguimiento durante años.
La política constituye únicamente el punto de partida.
La capacidad institucional determina el resultado.
La fortaleza silenciosa del Estado
Existe una paradoja que rara vez aparece en el debate público.
Las instituciones más eficaces suelen ser también las menos visibles.
Cuando funcionan correctamente apenas llaman la atención.
Solo advertimos su importancia cuando dejan de hacerlo.
Un sistema de emergencias responde con rapidez.
Una administración tramita expedientes sin retrasos.
Una red eléctrica mantiene el suministro durante una crisis.
Un plan de prevención reduce el impacto de un incendio antes incluso de que se produzca.
Nada de eso suele ocupar grandes titulares.
Sin embargo, detrás de cada uno de esos resultados existe una capacidad institucional construida durante años.
El verdadero patrimonio de una democracia
Con frecuencia hablamos de infraestructuras, inversiones o innovación como los grandes activos de un país.
Sin embargo, existe otro patrimonio mucho menos tangible.
La calidad de sus instituciones.
Una democracia con instituciones sólidas no es aquella que nunca afronta crisis.
Es aquella que dispone de organizaciones capaces de aprender, adaptarse, coordinarse y mantener políticas estables frente a desafíos complejos.
En un contexto marcado por la incertidumbre, esa capacidad se convierte en un recurso estratégico.
Porque los grandes desafíos del siglo XXI no exigirán únicamente mejores decisiones políticas.
Exigirán instituciones capaces de sostenerlas durante décadas.
Pensar más allá de la política
La política seguirá siendo imprescindible.
Es donde se deliberan las prioridades colectivas y se adoptan las decisiones democráticas.
Pero cada vez resulta más evidente que el éxito de esas decisiones dependerá de algo menos visible.
La capacidad de las instituciones para convertirlas en realidad.
Quizá haya llegado el momento de prestar tanta atención a cómo funcionan nuestras instituciones como a las decisiones que adoptan nuestros gobiernos.
Porque la calidad de una democracia no depende únicamente de su capacidad para decidir.
Depende, sobre todo, de su capacidad para hacer posible aquello que decide.
Este artículo forma parte de la serie «La política del largo plazo», dedicada a analizar cómo las instituciones afrontan los grandes desafíos contemporáneos.
