El cambio de modelo de desarrollo suele plantearse como un desafío tecnológico, económico o incluso cultural. Sin embargo, existe una dimensión menos visible que condiciona el éxito de cualquier transformación: la capacidad de las instituciones para convertir las decisiones políticas en resultados sostenidos en el tiempo. Más allá de las leyes y los compromisos, este artículo explora por qué la capacidad institucional se ha convertido en una de las condiciones esenciales para afrontar los grandes desafíos ecológicos del siglo XXI.
Durante mucho tiempo pensé que el principal obstáculo para la transición ecológica era la falta de voluntad política. Bastaría con que existiera un mayor consenso social, líderes más decididos o gobiernos más comprometidos para acelerar el cambio. Hoy ya no lo veo tan claro.
En los últimos años se han aprobado leyes climáticas, estrategias nacionales, planes europeos, objetivos de descarbonización y compromisos internacionales de una magnitud desconocida hace apenas dos décadas. Nunca habíamos contado con un diagnóstico científico tan sólido ni con un acuerdo tan amplio sobre la necesidad de transformar nuestro modelo energético y económico.
Sin embargo, la transición avanza con más lentitud de la esperada.
La pregunta, por tanto, ya no es únicamente qué debemos hacer.
La cuestión es otra: ¿son nuestras instituciones capaces de hacerlo?
Porque entre una decisión política y una transformación real existe un espacio del que se habla poco. Ese espacio es el de la capacidad institucional.
La ciencia política utiliza este concepto para describir la capacidad de un Estado y de sus administraciones para diseñar, coordinar, implementar y evaluar políticas públicas de forma eficaz y sostenida en el tiempo. No se trata únicamente de disponer de competencias o de aprobar nuevas normas. Se trata de contar con organizaciones que funcionen, con profesionales preparados, con recursos suficientes, con mecanismos de coordinación y con la estabilidad necesaria para mantener una política más allá de una legislatura.
A menudo identificamos la acción política con el momento de aprobar una ley. Sin embargo, ese es solo el comienzo.
Una ley necesita reglamentos, financiación, equipos técnicos, cooperación entre administraciones, sistemas de información, seguimiento y capacidad para corregir errores cuando aparecen. En otras palabras, necesita instituciones que conviertan una decisión en una realidad.
La transición ecológica pone esta cuestión en primer plano.
Reducir emisiones, adaptar las ciudades al cambio climático, transformar el sistema energético, restaurar ecosistemas o impulsar una economía circular no son actuaciones aisladas. Son procesos complejos que afectan simultáneamente a la energía, la movilidad, la vivienda, la agricultura, la industria, la planificación territorial y las finanzas públicas.
Ningún ministerio puede resolver estos desafíos por sí solo. Ninguna administración dispone de todas las competencias. Ningún mandato electoral coincide con el tiempo que requiere una transformación de esta magnitud.
Por eso la transición ecológica no depende únicamente de buenas políticas. Depende también de la capacidad de las instituciones para coordinar actores diferentes, mantener prioridades durante años y adaptarse a circunstancias cambiantes sin perder el rumbo.
Cuando esa capacidad existe, las políticas pueden evolucionar, incorporar nuevas evidencias y resistir los inevitables cambios de gobierno. Cuando falta, incluso las mejores estrategias corren el riesgo de quedarse en declaraciones de intenciones.
Con frecuencia atribuimos los retrasos exclusivamente a la polarización política o a la falta de consenso. Sin duda, ambos factores influyen. Pero no explican todo.
En ocasiones el problema es mucho más silencioso: administraciones que no disponen del personal necesario, organismos que trabajan de forma aislada, competencias fragmentadas entre distintos niveles de gobierno, procedimientos excesivamente lentos o sistemas incapaces de aprender de la experiencia.
Estos déficits rara vez ocupan los titulares. Sin embargo, condicionan de manera decisiva la capacidad de un país para afrontar desafíos de largo plazo.
Quizá por eso una parte importante del debate público sigue centrada en decidir qué políticas debemos aprobar, mientras prestamos mucha menos atención a una pregunta igual de importante:
¿tenemos las instituciones capaces de hacerlas posibles?
Esta cuestión adquiere una relevancia especial en la transición ecológica porque se trata, probablemente, del mayor proceso de transformación económica, territorial y social que afrontarán nuestras democracias durante las próximas décadas. No será suficiente con fijar objetivos ambiciosos si las instituciones encargadas de llevarlos a cabo no disponen de la capacidad necesaria para hacerlo.
Fortalecer esa capacidad no suele generar grandes titulares. Es un trabajo lento, discreto y poco visible. Implica mejorar la administración pública, invertir en conocimiento, reforzar la coordinación entre niveles de gobierno, evaluar las políticas con rigor y preservar una cierta continuidad institucional incluso cuando cambian las mayorías políticas.
Puede parecer menos inspirador que anunciar nuevos compromisos climáticos. Sin embargo, es precisamente ese trabajo cotidiano el que determina si una política acaba transformando la realidad o permanece como una promesa bien redactada.
Cada vez estoy más convencida de que la transición ecológica no depende únicamente de cuánto queramos cambiar, sino de cuánto sean capaces nuestras instituciones de sostener ese cambio en el tiempo.
Porque la diferencia entre una buena idea y una transformación efectiva no la marcan únicamente las decisiones políticas.
La marcan, sobre todo, las instituciones que hacen posible convertir esas decisiones en hechos.
