Un balance de la gobernabilidad, los acuerdos parlamentarios y las reformas pendientes.
La XV legislatura ha terminado antes de completar su mandato. La decisión de Pedro Sánchez de convocar elecciones generales para el 29 de noviembre, después del rechazo parlamentario de dos decretos sobre vivienda, ha puesto fin a una etapa marcada por la dificultad para mantener los acuerdos que hicieron posible su investidura.
Pero aquella votación fue el desenlace, no la explicación completa.
El Gobierno había conseguido reunir los apoyos necesarios para constituirse. Lo que no logró fue convertir esa mayoría inicial en una base suficientemente estable para desarrollar sus principales compromisos durante cuatro años.
La legislatura deja leyes aprobadas, avances económicos y sociales, presupuestos prorrogados y reformas que no llegaron a culminarse. Un balance desigual que no permite hablar de parálisis absoluta, pero tampoco de una gobernabilidad consolidada.
¿Qué falló: los acuerdos de investidura, la estrategia política del Gobierno o la capacidad de los partidos para negociar durante la legislatura?
Una mayoría de investidura no garantiza una mayoría de gobierno
La composición del Congreso surgida de las elecciones de julio de 2023 obligaba a negociar con fuerzas políticas de orientaciones e intereses diversos.
La investidura de Pedro Sánchez fue posible porque distintos partidos coincidieron en apoyar su continuidad al frente del Ejecutivo. Sin embargo, aquella coincidencia no equivalía a compartir un programa político completo.
Esta distinción explica una parte importante de las dificultades posteriores.
Una mayoría de investidura responde a una pregunta concreta: quién debe presidir el Gobierno. Una mayoría de gobierno debe responder continuamente a otras preguntas: qué reformas aprobar, cómo financiarlas, qué prioridades establecer y qué concesiones está dispuesto a asumir cada partido.
La fragmentación parlamentaria no impide necesariamente gobernar. Existen democracias europeas acostumbradas a negociar acuerdos entre múltiples partidos. Pero exige una estrategia capaz de transformar los compromisos iniciales en mecanismos duraderos de cooperación.
En España, las diferencias entre el Ejecutivo y algunos de sus socios se hicieron cada vez más visibles. Junts, cuyos votos habían sido decisivos para la investidura, terminó rechazando iniciativas relevantes del Gobierno.
La ruptura no puede atribuirse exclusivamente a una formación política. Los socios parlamentarios conservan su autonomía, y el Ejecutivo es responsable de formular propuestas y buscar apoyos.
Lo que merece analizarse es por qué no se consiguió mantener un marco de negociación suficientemente sólido para resolver esas discrepancias.
Tres años sin nuevos presupuestos
La ausencia de nuevos Presupuestos Generales del Estado constituye uno de los elementos más relevantes del balance.
Las cuentas de 2023 permanecieron prorrogadas durante toda la legislatura.
La Constitución permite esta situación para garantizar la continuidad de la actividad pública. Los presupuestos prorrogados no paralizan automáticamente la Administración ni impiden todas las nuevas actuaciones.
Sin embargo, aprobar unos presupuestos constituye una de las principales expresiones de la capacidad política de un Gobierno.
No se trata únicamente de distribuir dinero. Los presupuestos permiten establecer prioridades, asignar recursos y dar coherencia financiera a un programa de actuación.
Su ausencia revela, por tanto, una dificultad para alcanzar acuerdos sobre el conjunto de las prioridades gubernamentales.
También puede complicar la planificación de políticas que necesitan compromisos plurianuales, aunque existen mecanismos presupuestarios y administrativos que permiten mantener inversiones y programas.
La vivienda, las infraestructuras, la transición ecológica o la modernización de los servicios públicos requieren algo más que decisiones inmediatas. Necesitan financiación, coordinación y continuidad.
El problema no es únicamente la falta de nuevas cuentas, sino lo que esa ausencia expresa sobre la capacidad de negociación política.
¿Qué deja realmente la legislatura?
El balance de la legislatura no puede limitarse a las iniciativas que fracasaron ni a las dificultades para mantener los acuerdos parlamentarios.
Durante estos años se aprobaron normas relevantes, entre ellas la ley de amnistía, la ley ELA y la reforma del artículo 49 de la Constitución sobre los derechos de las personas con discapacidad.
La economía española mantuvo una evolución positiva. Según los datos revisados del Instituto Nacional de Estadística, el PIB creció un 3,7 % en 2024 y un 2,6 % en 2025. El empleo también registró avances: en el segundo trimestre de 2026 había 22,78 millones de personas ocupadas y la tasa de paro se situaba en el 9,87 %.
Sin embargo, los resultados sociales ofrecen una imagen más desigual. En 2025, el 25,7 % de la población continuaba en riesgo de pobreza o exclusión social, apenas una décima menos que el año anterior.
Estos indicadores reflejan avances económicos, pero también problemas estructurales que siguen sin resolverse. No pueden atribuirse exclusivamente a la acción gubernamental, aunque forman parte del contexto en el que debe evaluarse su gestión.
En el ámbito legislativo, el adelanto electoral interrumpió la tramitación de diversas iniciativas y dejó sin culminar otras reformas previstas durante la legislatura. Sus situaciones eran diferentes: algunas habían avanzado en el Parlamento, mientras que otras todavía requerían acuerdos políticos o decisiones del Gobierno. Esta distinción resulta esencial para valorar qué quedó pendiente y por qué.
No todas estas iniciativas se encontraban en la misma fase de tramitación ni respondían a idénticas dificultades políticas. Algunas habían avanzado considerablemente; otras todavía necesitaban acuerdos para prosperar.
Por tanto, el balance no permite hablar de una legislatura sin resultados, pero sí de una legislatura cuya capacidad para completar su programa político quedó progresivamente limitada.
La cuestión no es únicamente cuántas leyes se aprobaron o cuántas quedaron pendientes. Es hasta qué punto los acuerdos parlamentarios permitieron transformar las prioridades políticas en decisiones sostenidas y resultados efectivos para la ciudadanía.
La responsabilidad política no corresponde a un solo actor
En un Parlamento fragmentado, gobernar exige negociar. Pero negociar no significa necesariamente conseguir acuerdos.
El Gobierno tiene la responsabilidad de dirigir la política general y buscar apoyos para desarrollar sus prioridades. Los partidos parlamentarios tienen derecho a defender sus programas, modificar sus posiciones y rechazar propuestas que no comparten.
La oposición, por su parte, cumple una función democrática de control y fiscalización.
Por eso, no todo voto contrario constituye un bloqueo ni toda propuesta gubernamental merece ser aprobada por el hecho de proceder del Ejecutivo.
La cuestión aparece cuando la acumulación de desacuerdos afecta a decisiones centrales y termina haciendo inviable la continuidad política de la legislatura.
En ese punto es necesario examinar la responsabilidad de todos los actores, pero también la capacidad del Gobierno para anticipar conflictos y establecer acuerdos realistas.
La gobernabilidad no puede depender exclusivamente de reunir una mayoría distinta para cada votación decisiva. Necesita una mínima previsibilidad que permita desarrollar prioridades y asumir compromisos.
El final de la legislatura no paraliza al Estado
La disolución de las Cortes pone fin a la actividad parlamentaria ordinaria, pero no supone la interrupción del funcionamiento de las instituciones.
El Gobierno permanece en funciones hasta la toma de posesión del siguiente Ejecutivo, con las limitaciones establecidas por la legislación. La Administración continúa prestando servicios y aplicando las políticas vigentes.
La Diputación Permanente mantiene determinadas funciones parlamentarias durante este periodo, entre ellas las relacionadas con la convalidación de decretos leyes.
Sin embargo, el adelanto electoral sí tiene consecuencias sobre la continuidad de las reformas.
Las iniciativas legislativas pendientes decaen, con las excepciones previstas en el ordenamiento, y deberán volver a presentarse si el próximo Gobierno o los grupos parlamentarios consideran oportuno recuperarlas.
Esta discontinuidad afecta especialmente a las políticas que requieren largos periodos de negociación, planificación y ejecución.
Una legislatura puede terminar, pero los problemas públicos permanecen. La vivienda, la financiación territorial, la transición ecológica o la modernización administrativa no se ajustan necesariamente a los calendarios electorales.
La estabilidad institucional consiste, en parte, en garantizar que las políticas necesarias puedan continuar desarrollándose más allá de los cambios políticos, respetando siempre las prioridades democráticamente establecidas por las nuevas mayorías.
Las elecciones renuevan las mayorías, pero no resuelven automáticamente los problemas
El adelanto electoral constituye una respuesta democrática a la dificultad para mantener una mayoría parlamentaria.
Los ciudadanos podrán renovar la composición de las Cortes y modificar el equilibrio de fuerzas políticas.
Sin embargo, unas nuevas elecciones no garantizan automáticamente una mayoría estable ni eliminan los desacuerdos que han condicionado la legislatura anterior.
La formación del próximo Gobierno volverá a exigir decisiones sobre alianzas, compromisos y prioridades.
El resultado electoral determinará qué fuerzas políticas están en condiciones de gobernar, pero la capacidad para hacerlo dependerá también de los acuerdos que puedan construir y sostener.
La experiencia de esta legislatura recuerda que la gobernabilidad no termina con la investidura. Empieza precisamente después.
¿Una legislatura fracasada?
Calificar la legislatura de fracaso exige precisar el criterio utilizado.
Si se evalúa su duración y la capacidad para mantener los apoyos parlamentarios, el adelanto electoral evidencia que la fórmula de gobernabilidad terminó agotándose.
Si se examina la actividad legislativa, el balance es más complejo: hubo decisiones relevantes, pero también reformas que no pudieron culminarse.
Si se valora la capacidad de planificación, la ausencia de nuevos presupuestos constituye una limitación significativa.
Y si lo que interesa son los resultados efectivos de las políticas públicas, la evaluación requiere indicadores que permitan ir más allá de las declaraciones políticas y del número de normas aprobadas.
El balance, por tanto, no debería reducirse a la contraposición entre éxito y fracaso absolutos.
La legislatura deja una pregunta de mayor alcance: ¿cómo transformar una mayoría parlamentaria suficiente para investir a un presidente en una capacidad efectiva y sostenida para gobernar?
La respuesta exige acuerdos políticos, prioridades compartidas, recursos y mecanismos que permitan evaluar los resultados.
El próximo Gobierno tendrá que afrontar esa misma cuestión, con independencia de su composición.
Porque el verdadero desafío no consiste únicamente en conseguir los votos necesarios para formar Gobierno, sino en construir las condiciones para que gobernar sea posible durante toda una legislatura.
