España acaba de adherirse a la Coalition for High Ambition Multilevel Partnerships (CHAMP), una iniciativa internacional creada para reforzar la cooperación entre gobiernos nacionales, regionales y locales en la lucha contra el cambio climático.
La iniciativa, impulsada en la COP28, pretende conectar los compromisos climáticos nacionales con su implementación en ciudades y regiones. España formalizó su adhesión el 22 de septiembre en Nueva York, durante la Asamblea General de Naciones Unidas.
La idea responde a una realidad evidente: buena parte de la transición ecológica se decide a escala nacional o europea, pero termina ejecutándose sobre el territorio.
La adaptación al calor ocurre en ciudades. La prevención de incendios, en bosques y municipios. Las políticas de movilidad transforman calles concretas. La gestión del agua, la ordenación territorial o la rehabilitación energética dependen de administraciones y organismos diferentes.
Por eso el cambio climático constituye uno de los ejemplos más claros de gobernanza multinivel.
Pero hay una pregunta menos visible detrás de esta arquitectura:
¿qué ocurre realmente cuando una política tiene que pasar de una institución a otra para convertirse en una actuación concreta?
El espacio que queda entre dos administraciones
Durante mi etapa trabajando en la Administración observé repetidamente un fenómeno que resulta difícil apreciar desde fuera.
Un departamento terminaba su parte del trabajo y el proyecto debía pasar al siguiente. A veces solo faltaba una firma, una autorización, una respuesta o trasladar determinada documentación.
Pero el responsable que debía intervenir estaba en una reunión. La jornada terminaba. Al día siguiente tenía otra agenda. Después llegaba un viaje de trabajo. Un festivo. O simplemente otras prioridades.
El retraso podía parecer insignificante.
El problema es que el mismo patrón volvía a repetirse en el siguiente departamento y, posteriormente, en otra institución.
Nadie necesariamente estaba haciendo mal su trabajo. El procedimiento seguía formalmente abierto. Cada unidad podía haber cumplido correctamente con su cometido.
Y, sin embargo, el proyecto no avanzaba.
Podríamos llamar a este espacio un «gap administrativo»: el tiempo y la capacidad de ejecución que se pierden cuando una actuación termina en un punto de la estructura administrativa pero la siguiente todavía no ha comenzado.
Individualmente, cada uno de esos pequeños intervalos puede parecer irrelevante.
Acumulados a lo largo de una cadena de implementación compleja pueden convertirse en semanas o meses.
Cuantas más instituciones, más puntos de transición
La cuestión adquiere una importancia especial cuando hablamos de cambio climático.
CHAMP parte precisamente de la necesidad de aumentar la cooperación entre gobiernos nacionales, regionales y locales. Entre sus compromisos figuran involucrar a los gobiernos subnacionales en el diseño, financiación, implementación y seguimiento de las estrategias climáticas, incorporar proyectos territoriales a las prioridades de inversión y revisar conjuntamente los avances.
Tiene sentido.
La OCDE también ha señalado que los gobiernos locales no pueden afrontar solos la adaptación climática porque su capacidad de actuación depende, entre otras cosas, de los marcos regulatorios, fiscales y políticos establecidos en otros niveles de gobierno.
Pero cuanto mayor es el número de actores necesarios para ejecutar una política, mayor es también el número de puntos de transición que debemos gestionar.
Y no solamente entre administraciones.
Dentro de una misma institución pueden intervenir departamentos diferentes, responsables políticos, técnicos, servicios jurídicos, intervención, contratación o unidades presupuestarias.
La gobernanza multinivel añade, por tanto, una paradoja.
Necesitamos más coordinación porque los problemas son más complejos, pero cada nueva interacción puede introducir también un nuevo punto de fricción.
La solución no puede consistir simplemente en eliminar controles o concentrar todas las competencias en una sola administración.
La cuestión es cómo conseguir que esos controles y esas responsabilidades distribuidas no interrumpan continuamente la cadena de ejecución.
¿Quién es responsable del recorrido completo?
Aquí aparece otro problema.
En estructuras administrativas complejas, muchas personas pueden ser responsables de una parte del proceso sin que necesariamente exista alguien claramente responsable del proceso completo.
Un técnico termina correctamente su informe.
Un departamento concede su autorización.
Otro comprueba el presupuesto.
Otro responsable firma.
Cada uno responde de su cometido.
Pero ¿quién responde de que el proyecto recorra toda la cadena en un tiempo razonable?
La pregunta es especialmente relevante en políticas transversales como las climáticas.
La OCDE señala que afrontar el cambio climático requiere precisamente mecanismos de decisión y coordinación capaces de trabajar con múltiples actores y de conectar planificación estratégica, ejecución, seguimiento y objetivos de corto y largo plazo.
Quizá deberíamos prestar más atención, entonces, a la continuidad de la responsabilidad.
No se trataría de entregar todo el poder a una sola persona ni de prescindir de los especialistas que deben intervenir.
Se trataría de que cada proyecto concreto dispusiera de una persona responsable o una pequeña unidad estable, quizá de dos o tres profesionales, que lo acompañara desde su inicio hasta su implementación y seguimiento.
Una unidad que conociera su historia.
Que supiera por qué se tomó cada decisión.
Que identificara qué autorización falta.
Que supiera en qué punto se encuentra.
Y, sobre todo, que fuera responsable de mantenerlo en movimiento.
Cuantas más instituciones intervienen en una política, más importante es que alguien conserve la responsabilidad sobre el conjunto del proceso.
Coordinar no debería significar multiplicar reuniones
Hay además una cuestión organizativa.
La coordinación suele traducirse en más comunicaciones, reuniones, solicitudes de autorización e intercambios de documentación.
Algunos son imprescindibles.
Otros quizá podrían organizarse de otra manera.
En determinados proyectos, los responsables jerárquicos que deben autorizar una actuación están muy alejados de su gestión cotidiana. No conocen necesariamente todos sus detalles —ni sería razonable exigir que los conocieran—, pero el procedimiento requiere su intervención.
Cada una de esas intervenciones puede convertirse en un nuevo punto de espera.
Una posibilidad sería mapear desde el principio toda la cadena de decisiones y autorizaciones.
¿Quién tendrá que intervenir?
¿En qué momento?
¿Qué debe decidir?
¿Qué información necesitará?
¿Cuándo deberá hacerlo?
Cuando la naturaleza jurídica y administrativa del procedimiento lo permita, determinadas intervenciones podrían incluso programarse previamente y concentrarse en hitos conocidos: una reunión inicial, revisiones en momentos determinados y una validación final.
Las agendas dejarían así de formar parte invisible del problema.
La eficiencia administrativa no consiste necesariamente en eliminar controles.
Consiste también en diseñarlos para que no interrumpan continuamente la cadena de ejecución.
Agilidad no significa ausencia de control
Naturalmente, concentrar la continuidad de un proyecto en una persona o en una pequeña unidad plantea sus propios riesgos.
La Administración no puede depender exclusivamente de la competencia, compromiso o buena voluntad de determinados profesionales.
Debe existir supervisión.
Trazabilidad de las decisiones.
Control jurídico y presupuestario.
Evaluación.
Transparencia.
Y mecanismos capaces de detectar errores o conflictos de interés.
La cuestión consiste en encontrar un equilibrio entre control y capacidad de ejecución.
Una pequeña unidad responsable del proyecto podría permanecer vinculada no solamente a su tramitación, sino también a su implementación, seguimiento y evaluación. De esa manera conservaría algo que las organizaciones complejas pierden con facilidad: memoria institucional.
Sus incentivos tampoco deberían depender simplemente de conseguir que el proyecto sea aprobado.
Una buena gestión puede consistir también en modificarlo o incluso detenerlo cuando aparecen razones técnicas, económicas, ambientales o jurídicas que lo aconsejan.
Lo que debería valorarse es la calidad del proceso: cumplimiento razonable de los plazos, capacidad para resolver bloqueos, coordinación efectiva, trazabilidad de las decisiones y resultados obtenidos.
La continuidad de la responsabilidad no debe sustituir a los controles.
Debe evitar que la responsabilidad desaparezca entre ellos.
Del compromiso climático a la capacidad administrativa
La adhesión española a CHAMP es interesante precisamente porque coloca la gobernanza multinivel en el centro de la acción climática.
El propio Ministerio reconoce que conectar compromisos nacionales con actuaciones locales requiere coordinación interadministrativa, datos, herramientas, objetivos claros y financiación suficiente.
España cuenta además con instrumentos que intentan avanzar en esa dirección. El nuevo programa de trabajo del Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático para 2026-2030, actualmente en elaboración, identifica responsables e indicadores para sus medidas e incluye específicamente actuaciones relacionadas con seguimiento, evaluación y coordinación.
Pero la gobernanza climática no se juega únicamente en el diseño de grandes estructuras de cooperación.
También se juega en algo mucho menos visible:
la capacidad cotidiana de hacer avanzar los proyectos a través de esas estructuras.
Podemos diseñar estrategias nacionales.
Crear coaliciones internacionales.
Establecer mesas de coordinación.
Distribuir competencias.
Movilizar financiación.
Pero finalmente alguien tendrá que convertir todo eso en una actuación concreta.
Y será entonces cuando aparecerán el expediente, el informe, la autorización, la firma, el correo pendiente y el siguiente departamento.
El problema puede estar en medio
Durante años hemos discutido quién debe tener las competencias para afrontar determinados problemas públicos.
Es una pregunta necesaria.
Pero quizá debamos añadir otra:
¿qué sucede en el espacio que existe entre una competencia y la siguiente?
El cambio climático obliga a trabajar simultáneamente entre sectores, territorios y niveles de gobierno. La respuesta difícilmente puede ser simplificar esa realidad hasta hacerla desaparecer.
Pero sí podemos diseñar instituciones capaces de gestionarla mejor.
Eso exige mecanismos de coordinación, pero también responsables identificables, continuidad de gestión, calendarios, trazabilidad y capacidad para detectar dónde se está deteniendo una actuación.
Porque una política puede estar perfectamente diseñada y correctamente financiada y, aun así, perder capacidad en cada transición administrativa.
Y quizá uno de los grandes retos de la gobernanza contemporánea se encuentre precisamente ahí.
El problema no siempre está dentro de las instituciones. A veces está en el espacio que queda entre ellas.
