La ley de amnistía fue aprobada por el Congreso en 2024. El Tribunal Constitucional avaló posteriormente su constitucionalidad y, el pasado julio, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea concluyó que la norma es compatible con el Derecho de la Unión en las cuestiones que habían sido sometidas a su consideración.
Sin embargo, Carles Puigdemont continúa sin poder beneficiarse de la amnistía en relación con el delito de malversación que se le atribuye.
El magistrado del Tribunal Supremo Pablo Llarena rechazó ayer una nueva petición de Puigdemont y Toni Comín para que les fuera aplicada la ley y mantiene vigente la orden nacional de detención. La resolución llega después de la sentencia europea y devuelve el centro de atención al Tribunal Constitucional, que tiene pendientes recursos relacionados precisamente con la interpretación que ha impedido aplicar la amnistía a los dirigentes del procés.
Podría parecer una discusión exclusivamente jurídica.
Pero el caso plantea también una cuestión política e institucional mucho más amplia:
¿Cuándo termina realmente una decisión política?
Porque aprobar una ley no significa necesariamente que el proceso que esa ley pone en marcha haya terminado.
A veces es justamente entonces cuando comienza el tiempo de las instituciones.
De la decisión a la implementación
Tendemos a imaginar las políticas públicas como una secuencia relativamente sencilla.
Existe un problema. El Gobierno propone una solución. El Parlamento debate. Se aprueba una ley. Y la decisión se ejecuta.
La realidad institucional suele ser bastante más compleja.
Entre la aprobación de una norma y sus efectos intervienen administraciones, tribunales, organismos reguladores y diferentes niveles de gobierno. Cada uno actúa de acuerdo con sus competencias y puede tener que interpretar cómo debe aplicarse la decisión adoptada.
La amnistía ofrece un ejemplo especialmente visible.
Desde su aprobación, la norma ha recorrido diferentes instancias judiciales nacionales y europeas. El Tribunal Constitucional ha examinado su encaje constitucional. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha analizado aspectos de su compatibilidad con el Derecho europeo. Y los tribunales ordinarios deben determinar cómo se aplica a los distintos procedimientos y personas afectadas.
No estamos, por tanto, únicamente ante una ley.
Estamos ante un proceso de implementación institucional.
Y esa distinción importa.
Una ley puede ser válida y seguir abierta su aplicación
La sentencia del TJUE de julio eliminó uno de los argumentos utilizados inicialmente para excluir de la amnistía determinadas malversaciones: el tribunal europeo descartó, en los asuntos que examinó, que pudiera sostenerse la afectación a los intereses financieros de la Unión en los términos planteados.
Pero eso no resolvió automáticamente la situación de Puigdemont.
Llarena mantiene otro argumento. Considera que la malversación atribuida al expresident habría supuesto un beneficio personal de naturaleza patrimonial, una circunstancia que, según su interpretación de la ley, excluye la aplicación de la amnistía.
El debate se desplaza así.
La cuestión ya no es únicamente si España podía aprobar una ley de amnistía ni si esta resulta compatible con el Derecho europeo.
La cuestión es cómo debe interpretarse su ámbito de aplicación.
Esta diferencia ayuda a entender por qué resulta demasiado sencillo presentar lo ocurrido como un enfrentamiento entre el Supremo y el TJUE.
Las instituciones están respondiendo a preguntas diferentes, aunque sus decisiones terminen confluyendo sobre un mismo caso.
Y ahora otra institución tendrá que intervenir.
El siguiente tiempo es el del Constitucional
El Tribunal Constitucional tiene pendientes varios recursos de amparo relacionados con la negativa a aplicar la amnistía por malversación.
El primero que debe permitir fijar doctrina es el presentado por el exconseller Jordi Turull. El ponente del asunto, José María Macías, ha elaborado una propuesta favorable a la interpretación seguida por el Supremo, aunque será el pleno del tribunal el que deberá adoptar la decisión.
Lo que resuelva tendrá consecuencias que van mucho más allá de ese recurso concreto.
Llarena ha indicado que aplicará la doctrina que establezca el Constitucional respecto de la malversación. De ahí que esa futura resolución pueda determinar también la situación de Puigdemont y de otros dirigentes del procés.
La secuencia resulta especialmente reveladora:
Parlamento → Tribunal Constitucional → justicia europea → Tribunal Supremo → nuevamente Tribunal Constitucional.
No es una línea recta.
Es una interacción entre instituciones.
Y precisamente por eso constituye un buen ejemplo de cómo funciona un sistema político complejo.
Gobernar también significa interpretar
Solemos asociar la implementación de políticas públicas con problemas administrativos.
Presupuestos que deben ejecutarse. Licencias que deben concederse. Administraciones que deben coordinarse. Programas que deben ponerse en funcionamiento.
Pero la implementación tiene también una dimensión jurídica.
Las leyes contienen conceptos que deben ser interpretados. Pueden existir dudas sobre su alcance. Pueden entrar en relación con normas superiores o con otros ordenamientos jurídicos. Y los tribunales deben resolver esas controversias.
En un Estado integrado además en la Unión Europea, esa arquitectura adquiere una dimensión adicional.
Las decisiones nacionales conviven con un ordenamiento europeo y con instituciones encargadas de garantizar su aplicación.
Por eso el caso de la amnistía permite observar algo que sucede también en muchos otros ámbitos de las políticas públicas:
la decisión política y su resultado final no son necesariamente la misma cosa.
Entre ambas existe una arquitectura institucional.
Los contrapesos también tienen tiempo
Esta sucesión de decisiones puede resultar difícil de comprender desde fuera.
La política trabaja con mensajes inmediatos: una ley se aprueba o se rechaza; un gobierno gana o pierde una votación; una mayoría parlamentaria adopta una decisión.
Las instituciones funcionan con otros tiempos.
Recursos. Alegaciones. Interpretaciones. Sentencias. Nuevos recursos.
Ese ritmo puede percibirse como lentitud, pero forma parte también de un sistema en el que distintas instituciones tienen atribuidas funciones diferentes.
La cuestión relevante no es que todas ellas interpreten necesariamente una norma del mismo modo desde el principio.
Es que existan procedimientos capaces de resolver las discrepancias y determinar finalmente qué interpretación debe prevalecer.
Ese es uno de los sentidos de los contrapesos institucionales.
No eliminan el conflicto.
Lo procesan.
De la política a las instituciones
La amnistía nació de una decisión profundamente política.
Fue negociada entre partidos, debatida en el Parlamento y aprobada mediante una mayoría parlamentaria.
Pero una vez convertida en ley entró en otra dimensión.
Ya no depende únicamente de quienes la negociaron o aprobaron.
Depende también de jueces y tribunales, de la Constitución, del Derecho europeo y de los procedimientos establecidos para resolver los conflictos entre distintas interpretaciones jurídicas.
Esto no significa que la política desaparezca.
Significa que la capacidad de la política para decidir convive con instituciones que determinan cómo esas decisiones se incorporan al ordenamiento y producen efectos concretos.
El caso Puigdemont permite observar esa transición con especial claridad.
Dos años después de aprobarse la ley, la discusión ya no se centra principalmente en si debe existir una amnistía.
La pregunta inmediata es otra: a quién alcanza, bajo qué condiciones y quién tiene la última palabra sobre su interpretación.
Y esa última palabra todavía no se ha pronunciado.
Cuando aprobar no significa terminar
En políticas públicas solemos prestar enorme atención al momento de la decisión.
La aprobación de una ley ocupa titulares. La negociación parlamentaria concentra el debate. Los gobiernos presentan la norma como la culminación de un proceso.
Pero desde el punto de vista institucional, muchas veces ocurre exactamente lo contrario.
La aprobación es solo el comienzo.
Después llega la implementación.
Y con ella aparecen las administraciones que deben ejecutar, los tribunales que deben interpretar, los distintos niveles de gobierno que deben coordinarse y los mecanismos de control que deben resolver los conflictos.
La amnistía constituye un caso particularmente visible porque afecta a uno de los conflictos políticos más importantes de la historia reciente de España.
Pero la enseñanza institucional trasciende ampliamente a Puigdemont.
Una democracia no funciona únicamente mediante decisiones políticas. Funciona también mediante instituciones capaces de transformar esas decisiones en reglas aplicables, interpretarlas cuando existen discrepancias y resolver los conflictos que aparecen durante su ejecución.
Por eso, quizá, la pregunta no sea únicamente cuándo termina la política.
La pregunta es qué ocurre después.
Y el recorrido de la ley de amnistía muestra que después de la política comienza, muchas veces, la parte más compleja: el tiempo de las instituciones.
