La vicepresidenta tercera y ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, Sara Aagesen, ha defendido hoy en el Congreso la necesidad de alcanzar un Pacto de Estado frente a la Emergencia Climática.
Lo ha hecho después de un verano que ha vuelto a poner a prueba la capacidad de las administraciones para responder a fenómenos extremos. España ha acumulado 61 días bajo los efectos de olas de calor y, hasta el 8 de septiembre, los incendios habían afectado a 266.420 hectáreas de superficie forestal, una cifra que triplica el promedio anual de la última década.
Durante su comparecencia, Aagesen ha anunciado además una línea de 20 millones de euros destinada a ayudar a pequeños municipios a elaborar, actualizar o implementar sus planes frente a incendios forestales y a financiar actuaciones preventivas. El Ministerio ha puesto también en marcha una herramienta de seguimiento de incendios que integra información proporcionada por las comunidades autónomas.
Son medidas concretas. Pero detrás de ellas —y del propio Pacto de Estado— aparece una cuestión política mucho más profunda:
¿Cómo puede una democracia mantener durante décadas las políticas necesarias para afrontar el cambio climático cuando sus gobiernos cambian cada cuatro años y las competencias están repartidas entre diferentes administraciones?
Ese es uno de los grandes problemas de la política del largo plazo.
Cuando el problema dura más que el gobierno
Las democracias necesitan alternancia.
Los ciudadanos eligen gobiernos y pueden sustituirlos. Y los nuevos ejecutivos tienen legitimidad para modificar las prioridades de quienes los precedieron.
Pero algunos problemas públicos no se adaptan fácilmente a ese ritmo.
El cambio climático es quizá uno de los ejemplos más evidentes.
Reducir emisiones, adaptar las ciudades al aumento de las temperaturas, gestionar unos recursos hídricos sometidos a una presión creciente, transformar el modelo energético o preparar los bosques frente a incendios cada vez más complejos son políticas cuyos resultados deben medirse en años o incluso décadas.
Los gobiernos, sin embargo, gobiernan durante legislaturas.
Aquí aparece una tensión fundamental: el tiempo que necesitan determinadas políticas públicas es mucho más largo que el tiempo en el que funciona la política electoral.
¿Cómo mantener una estrategia con horizonte 2030 o 2050 cuando entre hoy y entonces pueden sucederse numerosos gobiernos, parlamentos, presupuestos y prioridades políticas?
La respuesta, evidentemente, no puede consistir en eliminar la alternancia democrática.
Precisamente porque existe alternancia, las democracias necesitan construir instituciones capaces de proporcionar continuidad allí donde las políticas requieren tiempo.
Continuidad política y continuidad institucional
Conviene distinguir entre ambas.
La continuidad política depende de que los sucesivos gobiernos quieran mantener una determinada política.
La continuidad institucional significa algo diferente: conseguir que determinados objetivos, conocimientos, capacidades administrativas, sistemas de evaluación y mecanismos de cooperación puedan mantenerse aunque cambien los gobiernos.
Esta distinción es esencial para gobernar el largo plazo.
Un gobierno puede establecer un objetivo climático. Otro puede modificar los instrumentos utilizados para alcanzarlo. Pero si cada alternancia implica comenzar de nuevo, abandonar capacidades previamente construidas o alterar completamente los mecanismos de actuación, resulta extraordinariamente difícil mantener políticas cuyos efectos solo pueden apreciarse después de muchos años.
Por eso la continuidad no debería significar inmovilidad.
Las políticas deben poder corregirse cuando no funcionan, incorporar nuevos conocimientos científicos y adaptarse a cambios tecnológicos, económicos o sociales.
Lo que necesita continuidad no son necesariamente todos los instrumentos.
Son los objetivos, las capacidades y los mecanismos institucionales que permiten perseguirlos, evaluarlos y adaptarlos.
Un pacto es un comienzo, no una garantía
Los pactos de Estado intentan precisamente ampliar el horizonte temporal de determinadas políticas.
Buscan construir acuerdos suficientemente amplios para que una cuestión estratégica no dependa exclusivamente de la mayoría parlamentaria de un momento determinado.
El Pacto frente a la Emergencia Climática se encuentra todavía en proceso de construcción. El Gobierno presentó su propuesta el 1 de septiembre y la hoja de ruta contempla consultas con la comunidad científica, ministerios, organizaciones ambientales y climáticas y distintos sectores económicos y sociales. Mañana, 10 de septiembre, está prevista una reunión del Grupo de Puntos Focales Ministeriales y el día 15 una ponencia de expertos en la Comisión de Transición Ecológica del Congreso.
Pero alcanzar un acuerdo político, por amplio que sea, no garantiza por sí solo su continuidad.
Para perdurar, un pacto debe ser capaz de transformarse en arquitectura institucional.
Objetivos verificables. Planificación plurianual. Recursos. Personal especializado. Información compartida. Mecanismos permanentes de coordinación. Evaluación. Rendición de cuentas. Procedimientos que permitan corregir las políticas cuando los resultados no sean los esperados.
Podríamos resumirlo así:
acuerdo → reglas → recursos → coordinación → seguimiento → evaluación → continuidad
Sin esos mecanismos, un pacto corre el riesgo de quedarse en una declaración de intenciones cuya aplicación vuelva a depender de la voluntad de cada gobierno.
Por eso, quizá un pacto no debería evaluarse únicamente por quién lo firma.
Debería evaluarse también por las instituciones que consigue dejar detrás.
El cambio climático no conoce fronteras administrativas
El tiempo no es, sin embargo, la única dificultad.
Existe otra: el territorio.
Las consecuencias del cambio climático atraviesan las divisiones administrativas, mientras que las competencias para responder a ellas están necesariamente distribuidas.
La Unión Europea establece objetivos, regulación y mecanismos de financiación. El Estado dispone de unas competencias. Las comunidades autónomas, de otras. Los municipios intervienen directamente en ámbitos como el urbanismo, la movilidad, los servicios públicos o la planificación local.
A ello se suma que las políticas climáticas afectan simultáneamente al agua, la energía, la agricultura, los bosques, las costas, la salud, las infraestructuras, la vivienda o la protección civil.
La emergencia climática constituye así un ejemplo paradigmático de gobernanza multinivel.
El cambio climático no conoce fronteras administrativas. Las instituciones que deben afrontarlo, sí.
Esto no significa que la distribución de competencias sea en sí misma un problema.
La proximidad territorial puede mejorar el conocimiento de los riesgos y permitir respuestas adaptadas a realidades muy diferentes. Un municipio conoce vulnerabilidades que difícilmente pueden gestionarse desde una administración situada a cientos de kilómetros.
El problema aparece cuando una política necesita la intervención de múltiples administraciones y los mecanismos de cooperación no son suficientemente eficaces.
Pueden surgir entonces solapamientos, vacíos, capacidades desiguales o ritmos de actuación incompatibles.
Las ayudas anunciadas hoy para que los pequeños municipios puedan desarrollar sus planes frente a incendios ilustran precisamente otra dimensión del problema: tener una competencia no significa necesariamente disponer de la capacidad suficiente para ejercerla.
Gobernar la transición ecológica exige, por tanto, algo más complejo que decidir qué administración tiene cada competencia.
Exige conseguir que competencias diferentes puedan producir una política coherente.
Del municipio a Europa
La misma lógica se reproduce a escala europea.
España ha planteado recientemente a la Unión Europea reforzar la respuesta común frente a las catástrofes climáticas, con objetivos vinculantes de adaptación, incorporación de los riesgos climáticos a la toma de decisiones públicas y un sistema europeo permanente capaz de movilizar recursos ante incendios, inundaciones y otros fenómenos extremos.
La propuesta refleja la naturaleza del problema.
Una inundación, una sequía o un gran incendio ocurren en un territorio concreto, pero su prevención y respuesta pueden requerir capacidades municipales, autonómicas, estatales y europeas.
La política climática obliga así a pensar simultáneamente en dos dimensiones: continuidad en el tiempo y coordinación en el territorio.
Y ambas dependen, en gran medida, de la calidad y capacidad de las instituciones.
Gobernar el largo plazo
Durante mucho tiempo hemos tendido a identificar la acción política con la decisión.
Aprobar una ley. Presentar un plan. Alcanzar un acuerdo. Crear un fondo.
Pero los grandes desafíos contemporáneos muestran que gobernar es algo bastante más difícil.
Significa mantener objetivos cuando cambia el contexto político.
Coordinar administraciones con competencias diferentes.
Conservar conocimiento y capacidades dentro de las organizaciones públicas.
Evaluar resultados.
Aprender de los errores.
Y modificar los instrumentos cuando sea necesario sin abandonar necesariamente los objetivos.
Por eso la transición ecológica no es únicamente un desafío tecnológico, económico o medioambiental.
Es también un desafío institucional.
Un pacto puede proporcionar consenso político y una dirección compartida. Puede reducir la incertidumbre y facilitar que determinadas políticas sobrevivan a la alternancia.
Pero su verdadera fortaleza no debería medirse únicamente por el número de actores que consiguen ponerse de acuerdo hoy.
Debería medirse por su capacidad para convertir ese acuerdo político en instituciones capaces de perdurar mañana.
Porque el gran problema del cambio climático no consiste solamente en decidir qué debemos hacer.
Consiste también en conseguir seguir haciéndolo cuando hayan cambiado los gobiernos, las prioridades y, probablemente, también las circunstancias.
La política del largo plazo comienza precisamente ahí: cuando una democracia consigue que sus instituciones miren más allá de la próxima legislatura.
Este artículo forma parte de la serie «La política del largo plazo», dedicada a analizar cómo las instituciones afrontan los grandes desafíos contemporáneos.
