Un Estado descentralizado sin instituciones de integración territorial
El diseño abierto de 1978 permitió construir el Estado autonómico, pero dejó sin resolver los mecanismos políticos de coordinación entre el centro y las comunidades
La ambigüedad del Estado de las Autonomías tiene su origen, en parte, en la propia Constitución de 1978, que evitó definir un modelo territorial cerrado y optó por un marco abierto que permitiera la creación y el desarrollo progresivo de las comunidades autónomas. No fue una indefinición accidental, sino una decisión política condicionada por el contexto de la Transición.
La descentralización debía avanzar sin romper el frágil equilibrio constitucional. Para ello, fue necesario conciliar las demandas de autogobierno con las reticencias de los sectores más conservadores de la UCD, todo ello en un tiempo limitado y sin la certeza de que las élites políticas catalanas y vascas aceptarían una descentralización que no reconociera explícitamente el carácter diferencial de sus territorios. El resultado fue un texto deliberadamente abierto, capaz de integrar sensibilidades opuestas, pero también de aplazar conflictos que acabarían emergiendo con fuerza.
Ese diseño permitió construir el Estado autonómico y dotar a las comunidades de instituciones propias y capacidad política real. Sin embargo, dejó sin resolver cuestiones fundamentales sobre la forma territorial del Estado, la delimitación clara de competencias y los mecanismos de integración política entre los distintos niveles de gobierno. Con el paso del tiempo, lo que nació como flexibilidad se ha convertido en una fuente constante de conflicto.
La falta de un modelo territorial explícito ha alimentado tensiones recurrentes entre el Estado central y las comunidades autónomas, judicializando desacuerdos que en otros sistemas se resuelven mediante mecanismos políticos de coordinación. La ausencia de una cámara territorial efectiva y de espacios estables de negociación colectiva refuerza esa dinámica de confrontación institucional.
Cuarenta años después de la aprobación de la Constitución, y en un contexto de estabilidad democrática consolidada, resulta razonable plantear la necesidad de introducir mejoras institucionales que clarifiquen el modelo territorial y definan con mayor precisión las entidades que lo integran. No se trata de reabrir el pacto constitucional desde la ruptura, sino de asumir que la ambigüedad que fue útil en 1978 hoy limita la gobernabilidad.
En este sentido, el caso Puigdemont no es una anomalía aislada, sino un síntoma de un diseño territorial que evita definirse plenamente. Mientras esa indefinición persista, el conflicto entre poder político, derecho y territorio seguirá reapareciendo bajo distintas formas.
Para romper las barreras estructurales del sistema político que dificultan una gobernabilidad coherente con la realidad territorial actual, resulta necesario introducir cambios institucionales que afecten a los órganos centrales del Estado. En este contexto, el papel del Senado se ha convertido en uno de los elementos más problemáticos del diseño constitucional vigente.
La Constitución define al Senado como la cámara de representación territorial, pero sus funciones se encuentran claramente subordinadas al Congreso de los Diputados. Existe una excepción relevante a esta lógica: el procedimiento previsto en el artículo 155, que permite al Senado, por mayoría absoluta, autorizar medidas destinadas a obligar a una comunidad autónoma al cumplimiento de sus obligaciones constitucionales cuando su presidente no asume dichas funciones. Fuera de este supuesto, la Cámara Alta carece de un papel sustantivo en la articulación política entre el Estado y las comunidades autónomas.
Más allá de esta función excepcional, el Senado no opera como un órgano legislativo de integración territorial efectiva. Su capacidad de intervención en el proceso legislativo es limitada y no constituye un espacio estable de participación directa de las comunidades autónomas en las decisiones del Estado. Como resultado, no cumple una función relevante en la coordinación intergubernamental ni en la gestión política del pluralismo territorial.
Esta situación ha llevado a cuestionar la utilidad institucional del Senado tal y como está configurado actualmente. La duplicación de funciones legislativas no se ha traducido en una mayor corresponsabilidad institucional entre niveles de gobierno, sino en un coste político y económico que no aporta una mejora significativa al funcionamiento del sistema autonómico.
Desde esta perspectiva, ampliar las funciones del Senado sin modificar su diseño de base no resolvería los problemas existentes y podría introducir mayores niveles de lentitud e ineficiencia en el proceso legislativo. En este sentido, el Congreso de los Diputados resulta suficiente para el ejercicio de la función legislativa ordinaria.
En consecuencia, se plantean dos opciones principales respecto a la existencia del Senado. La primera sería su supresión y la adopción de un sistema parlamentario unicameral. La segunda consistiría en sustituir el Senado por un órgano específicamente orientado a la representación de las comunidades autónomas, configurado como un Consejo Estatal integrado por los presidentes autonómicos y por representantes designados por los parlamentos de cada comunidad, mediante mayoría absoluta.
Ambas opciones contribuirían a reducir el coste económico del Parlamento y a dotar al sistema institucional de una mayor coherencia. Asimismo, cualquiera de ellas permitiría sustituir el recurso excepcional al artículo 155 por mecanismos de intervención política basados en la participación directa de las comunidades autónomas, reforzando la integración política entre los distintos niveles de gobierno.
No obstante, una reforma de estas características exigiría necesariamente una modificación constitucional. Algunos analistas políticos, como Sosa Wagner y Mercedes Fuertes, advierten de los riesgos de una reforma constitucional de gran alcance y priorizan la introducción de cambios concretos a través del procedimiento previsto en el artículo 167, siempre que cuenten con un amplio consenso parlamentario. Este énfasis responde a la necesidad de preservar el espíritu de acuerdo con el que fue concebida la Constitución de 1978 y evitar dinámicas de confrontación institucional prolongadas.
Mientras no se dote al sistema autonómico de instituciones capaces de integrar políticamente la diversidad territorial del Estado, el conflicto seguirá desplazándose del terreno político al jurídico, reproduciendo de forma cíclica las tensiones que el diseño constitucional de 1978 optó por posponer.
