Una lectura de Immergut para entender la política española
Las instituciones no son simples escenarios donde actúan los políticos: son los marcos que definen qué puede hacerse y qué no. En España, buena parte de los conflictos y bloqueos no se explican por la voluntad de los actores, sino por el diseño institucional que organiza el poder y establece los puntos de veto. Comprender esta arquitectura —como propone Ellen M. Immergut— es clave para entender por qué algunos debates parecen eternos y otros apenas pueden abrirse.
Las reglas del juego condicionan la acción política. Sin comprenderlas, solo vemos la superficie.
En España debatimos continuamente sobre actores, liderazgos, estrategias, errores y triunfos. Los titulares giran en torno a los movimientos de los partidos, las negociaciones parlamentarias o las tácticas de poder. Pero pocas veces analizamos lo que realmente sostiene —y a la vez limita— la vida política: las instituciones. No todos los conflictos, tensiones o bloqueos dependen de la voluntad de los actores. Con frecuencia, dependen del diseño institucional que organiza el poder, reparte competencias y define qué puede decidirse y qué no.
Las instituciones son mucho más que marcos normativos o aparatos administrativos: son estructuras que configuran las reglas del juego político, canalizan los conflictos y establecen los límites de lo posible. Su diseño no solo regula la convivencia, sino que moldea los intereses y estrategias de los actores. De ahí que el análisis institucional sea una herramienta imprescindible para comprender los equilibrios —y los bloqueos— de la política española.
Qué es el institucionalismo y por qué sigue siendo clave
El institucionalismo es una corriente central de la ciencia política contemporánea. Nació como reacción a las visiones conductistas y racionalistas que reducían la política a la suma de preferencias individuales o al cálculo estratégico de los actores. Frente a ello, los institucionalistas sostienen que las decisiones políticas no se explican sólo por lo que los políticos quieren hacer, sino por lo que las instituciones les permiten hacer.
Las instituciones, según esta perspectiva, no son simples contenedores donde se enfrentan intereses previamente dados, sino estructuras que definen los canales de expresión, negociación y resolución de esos intereses. Dicho de otro modo: las instituciones no solo median la acción política, sino que la producen y la transforman.
El institucionalismo, en sus distintas vertientes —histórico, sociológico, racional—, ha desarrollado herramientas para analizar cómo las reglas formales, los procedimientos y las rutinas administrativas generan patrones estables de comportamiento político. Comprender esas reglas significa entender por qué ciertas reformas son casi imposibles, por qué algunos conflictos se cronifican y por qué la política, a veces, parece girar en círculos.
La aportación de Ellen M. Immergut: las instituciones como filtros del poder
Entre las autoras más influyentes de este enfoque destaca Ellen M. Immergut, politóloga y profesora en la Universidad de Humboldt. Su obra ha renovado el institucionalismo al centrar el análisis en cómo las instituciones moldean las preferencias, distorsionan los procesos de decisión y generan efectos partidistas o distributivos que no siempre son visibles.
Immergut critica la idea —heredada del conductismo— de que las decisiones colectivas son la suma de preferencias individuales. A su juicio, los métodos institucionales para agregar intereses inevitablemente los distorsionan. Las configuraciones institucionales, además, pueden privilegiar ciertos conjuntos de intereses y marginar otros, de modo que los resultados políticos reflejan más el diseño de los procedimientos que la “voluntad general” de los ciudadanos.
Su aportación es especialmente relevante para entender cómo las reglas del juego afectan la dinámica del poder. Para Immergut, lo esencial no es preguntar qué quieren los actores políticos, sino qué les permiten hacer las instituciones. Las instituciones determinan quién puede vetar qué, qué mayorías se requieren para aprobar una decisión, qué incentivos existen para cooperar o bloquear, y qué costes implica actuar o no hacerlo.
Esta mirada permite comprender por qué, incluso en democracias consolidadas, la acción política puede volverse ineficaz o repetitiva: porque las estructuras institucionales no solo encauzan la política, sino que también la encorsetan.
Instituciones que integran y limitan
Las instituciones cumplen una función de integración en sociedades plurales y complejas. Nacen para canalizar el conflicto y asegurar la convivencia, pero al hacerlo establecen reglas que definen qué actores cuentan, qué temas pueden debatirse y cuáles quedan fuera de la agenda.
En sistemas como el español, donde la diversidad territorial, identitaria y política es profunda, el diseño institucional tiene una función doble: mantener la unidad política y, al mismo tiempo, garantizar la autonomía y representación de las distintas comunidades. Sin embargo, esta arquitectura puede volverse disfuncional cuando las reglas dificultan la adaptación a nuevas realidades sociales o políticas.
La politóloga americana plantea una cuestión de fondo: si las instituciones distorsionan las preferencias y las decisiones individuales, ¿cómo puede conocerse la verdadera voluntad de los ciudadanos? Para Immergut, la respuesta no está en la mera agregación de votos o preferencias, sino en la existencia de procesos deliberativos capaces de integrar intereses distintos en decisiones comunes. En otras palabras, la calidad de una democracia depende no solo de sus resultados, sino de los procedimientos institucionales que los hacen posibles.
El caso español: entre descentralización y rigidez
España ofrece un terreno fértil para aplicar esta mirada institucionalista. Su sistema autonómico, surgido de la Transición, combina una descentralización profunda en la práctica con un diseño institucional rígido que concentra las decisiones estratégicas en el Estado central.
El resultado es un equilibrio inestable:
Los actores territoriales gestionan competencias amplias, pero carecen de un papel decisivo en la elaboración de normas estatales.
El Senado, concebido como cámara territorial, no cumple esa función.
Las reformas estructurales requieren mayorías casi imposibles.
La Constitución, poco flexible, arrastra una path dependence que refleja los equilibrios de la Transición más que las realidades del siglo XXI.
Estas características explican por qué debates como la reforma territorial, la distribución competencial o la reforma constitucional permanecen siempre abiertos pero rara vez avanzan. Desde una perspectiva institucionalista, no son fallos coyunturales: son consecuencias lógicas del propio diseño institucional.
Por qué los actores no pueden “desbordar” el sistema fácilmente
El institucionalismo ayuda también a comprender los límites de la acción política. Cuando observamos fenómenos como el independentismo catalán, la negociación entre Junts y el Gobierno de Sánchez o la reaparición de líderes como Carles Puigdemont, tendemos a centrarnos en el actor y su estrategia. Pero, desde Immergut, lo decisivo no es el actor, sino el marco institucional en el que actúa.
Ese marco define los puntos de veto, los límites legales, las competencias exclusivas o compartidas y los costes de abrir procesos de reforma. En España, esos límites son particularmente robustos, lo que hace que los actores puedan tensar el sistema, pero rara vez romperlo.
Este análisis permite ir más allá de la lectura moral o personalista de la política —centrada en “culpables” o “errores”— y observar las dinámicas estructurales que la condicionan. No es casual que las crisis territoriales, los bloqueos parlamentarios o la polarización se repitan: son, en buena medida, productos de una arquitectura institucional que incentiva el bloqueo y penaliza la cooperación.
De la agregación al redireccionamiento de preferencias
Immergut coincide con Robert Dahl en que el análisis de las preferencias individuales no basta para explicar las decisiones colectivas, pero discrepa de su conclusión: las decisiones colectivas no son simplemente el resultado de agregar voluntades individuales, sino de mecanismos institucionales que reestructuran esas preferencias.
En la práctica, las instituciones “reprograman” la voluntad política, reconduciendo las preferencias individuales hacia opciones que resultan viables dentro del marco existente. Así, los ciudadanos y los partidos adaptan sus estrategias a las reglas del juego, incluso cuando esas reglas limitan las alternativas.
Esta perspectiva ilumina procesos como los referendos, las elecciones polarizadas o los pactos de investidura: las preferencias políticas no emergen de forma pura, sino condicionadas por los procedimientos que las hacen expresables. La política española está llena de ejemplos de cómo la estructura institucional reconfigura los intereses, simplifica las opciones y fuerza decisiones binarias en cuestiones que, en realidad, son complejas y multidimensionales.
El desafío normativo: instituciones justas y decisiones legítimas
Si las instituciones condicionan las decisiones colectivas, el institucionalismo enfrenta un desafío normativo: cómo asegurar que esos procedimientos produzcan resultados justos y representativos. Immergut advierte que, aunque el institucionalismo es útil para describir y explicar, a menudo evita el salto hacia una reflexión sustantiva sobre la justicia o legitimidad de los resultados políticos.
En España, esta pregunta es especialmente pertinente. La rigidez de las reglas y la concentración de poder en ciertas instancias pueden garantizar estabilidad, pero también generar desigualdades territoriales, desafección política o bloqueos institucionales. Reformar el sistema exige, por tanto, no solo acuerdos políticos, sino una revisión profunda de las reglas del juego: cómo se toman las decisiones, quién puede vetarlas y qué mecanismos garantizan que las instituciones no privilegien de forma permanente a ciertos actores o territorios
Mirar la política española desde las reglas, no desde los titulares
Comprender el institucionalismo permite leer la política española con más profundidad y menos ruido. La pregunta deja de ser qué quiere cada actor para convertirse en qué permite el sistema, qué incentivos genera, qué bloquea y qué abre.
Bajo esta mirada, la política deja de ser un teatro de voluntades enfrentadas y se convierte en un entramado de estructuras que definen los márgenes de lo posible. Las instituciones no son meros escenarios: son los guionistas invisibles de la política.
Por eso, entender la política española exige mirar más allá de los nombres y los partidos, y observar cómo las reglas del juego moldean cada movimiento, cada acuerdo y cada conflicto. En última instancia, la pregunta más relevante no es quién gana o pierde en un momento dado, sino si nuestras instituciones siguen siendo capaces de canalizar —sin distorsionar— la pluralidad de una sociedad en transformació.
En definitiva, la lección de Immergut sigue siendo tan vigente como necesaria: las instituciones importan, y mucho. No solo porque organizan el poder, sino porque lo crean. Y mientras no entendamos sus lógicas profundas, seguiremos discutiendo sobre la superficie de la política sin comprender sus verdaderas causas.
